Puoli miljardia vuodessa – selvitys julkisten hankintojen säästöpotentiaalista

Kirjoittaja: Kirsi-Maria Halonen (professori)

Tutkimusryhmät: hyvinvointioikeus ja Law, Markets and the Environment

Kirsi-Maria Halonen

Aluksi

Eduskuntavaalit ovat nurkan takana ja puolueiden välinen kilpailu kiivasta. Vaalikeskusteluissa ja puolueiden talouspoliittisissa ohjelmissa kestävyysvaje ja velkaantumiskehityksen taittaminen nousevat toistuvasti esiin. Valtiovarainministeriön 6.3.2023 julkaiseman meno- ja rakennekartoituksen sekä verokartoituksen perusteella voidaan todeta, että seuraavalla hallituskaudella julkisen talouden vahvistamistarve on merkittävä, kun talouskasvu ei todennäköisesti riitä korjaamaan julkisen talouden kestävyysongelmia.

Valtiovarainministeriö on laskenut lukuisten erilaisten politiikkatoimien säästöpotentiaalia. Yksi näistä liittyy julkisten hankintojen tehostamiseen yhtenä ratkaisuna julkisen talouden kriisiin. Julkisia hankintoja tehostamalla ja kilpailua lisäämällä pienempi osa julkisia varoja kuluu tavaroiden ja palveluiden ostoon. Suomessa moniin julkisiin hankintoihin saadaan vähän tarjouksia. Ongelma ei ole yksinomaan Suomen, vaan esimerkiksi Ruotsissa tilanne on lähes vastaava (Kirsi-Maria Halonen & Janne Tukiainen, Konkurrensverket 2020). Tarjoajien määrää (ja kilpailua) lisäämällä voidaan saavuttaa keskimäärin noin viiden prosentin säästöt jokaista ”lisätarjoajaa” kohden (Jan Jääskeläinen & Janne Tukiainen, VATT 2019).   

Julkisia hankintoja koskevan säästöpotentiaalin ja mahdollisten lainsäädäntötoimien kartoittamiseksi valtiovarainministeriö antoi toimeksiannon tutkijoille selvittää ja esittää ratkaisuvaihtoehtoja. Tämä toimeksianto annettiin julkisia hankintoja tutkivalle kolmikolle eli allekirjoittaneelle (oikeustiede), taloustieteen professori Janne Tukiaiselle ja julkisten hankintojen kehittämisen ja analytiikan ammattilaiselle Jussi Pyykköselle. Ryhmän selvitys julkaistiin meno- ja rakennekartoitukseen liittyvänä taustaselvityksenä 6.3.2023.

Selvitys

Julkisten hankintojen säästöpotentiaalia tarkasteleva selvitys on tärkeä monestakin syystä. Ensinnäkin se mitoittaa julkisten hankintojen kokonaisarvoa ja säästöpotentiaalia. Julkisuudessa julkisten hankintojen arvosta käytetään hyvin vaihtelevia lukuja 15 miljardista 50 miljardiin euroon. Se, mitä lukua käytetään ja mihin voidaan esimerkiksi lainsäädännön keinoin vaikuttaa, on tärkeää säästöpotentiaalin arvioimiseksi.

Vuonna 2021 julkaistun selvityksen mukaan julkisten ostojen arvo on 47 miljardia, mutta näistä vain 31 miljardia tehdään yksityisiltä markkinoilta ja vain noin 15 miljardia kilpailutetaan hankintalainsäädännön mukaisesti (Merisalo et al. 2021). Erityisesti sote-palvelujen osalta julkinen sektori tekee merkittävästi ostoja toiselta julkisyhteisöltä (aiemmin etenkin kuntien ja kuntayhtymien välisiä ostoja), mitkä eivät ole hankintalain soveltamisalalla. Tosin hyvinvointialueuudistuksen yhteydessä tämäkin tilanne on sittemmin muuttunut.

Selvityksemme mukaan yksityisessä omistuksessa olevilta yrityksiltä tehdään hankintoja noin 26 miljardilla eurolla vuodessa, mutta näistä vain puolet eli 13 miljardia ylittää hankintalain kynnysarvon ja on lain soveltamisalalla. 13 miljardia on toisin sanoen hankintalain nojalla kilpailutettavien hankintojen osuus. Se on paljon mutta samaan aikaan merkittävästi vähemmän kuin viime aikoina julkisuudessa esillä olleet luvut.

Toiseksi tekemämme selvitys on merkittävä siitä syystä, että sen taustaksi kartoitettiin 18 maan sääntelyä hankintojen osiin jakamisesta, yhteishankintayksiköiden käytöstä ja suurten sopimusten mahdollisesta erityissääntelystä. Myös selvityksessä esitetty mahdollisuus kiristää in house -hankintojen ehtoja perustuu kansainvälisiin esimerkkeihin (Espanja, Italia ja Liettua).

Kolmanneksi siinä esitetään liuta toimenpidevaihtoehtoja. Tärkein ensi askel olisi hankintadatan laadun ja saatavuuden parantaminen, jotta eri toimenpiteiden vaikutuksia voidaan seurata ja mahdollisia säästöjä todentaa. Selvitys listaa tämän lisäksi yhteensä kahdeksan toimenpidettä, jotka voisivat lisätä kilpailua, tehostaa hankintoja ja lisätä luottamusta julkisten hankintojen järjestelmään: tarjousten määrän lisääminen, yhteishankintayksikköjen käytön tehostaminen, in house -hankintoja koskevien ehtojen kiristäminen, erityisiä ehtoja yli 10MEUR:n sopimusten osalta, hankintojen osiin jakamisen lisääminen, suorahankintojen vähentäminen, lainvastaisten sopimusmuutosten vähentäminen ja hankintavalvonnan tehostaminen.

Selvityksen johtopäätöksenä todetaan, että kyllä – julkisten hankintojen kautta voidaan saada noin 500-800 miljoonan euron säästöt vuositasolla. Tämä kuitenkin edellyttää poliittista tahtotilaa ja halua ryhtyä suuriinkin muutoksiin ja kokeiluihin. Jotta toimenpiteiden vaikuttavuutta voidaan seurata, on hankintadatan laatua ja saatavuutta parannettava nopeasti.

Miten selvitys on otettu vastaan?

Selvityksessä esitetyt toimenpiteet ja perustelut ovat herättäneet paljon keskustelua ja ristiriitaisia reaktioita. Siinä missä talouspolitiikan asiantuntijat, yritysten etujärjestöt ja poliittiset puolueet ovat pääosin suhtautuneet esityksiin positiivisesti, ovat julkisen sektorin organisaatiot eli hankintoja tekevät hankintayksiköt ja viime aikoina muutoinkin paljon puhututtaneet in house -yksiköt suhtautuneet esityksiin hyvin kriittisesti.

Suurin osa kritiikistä kohdistuu siihen, että tehdyt ehdotukset lisäävät julkisen sektorin hallinnollista taakkaa ja vaikeuttavat hankintojen tekemistä. Lisäksi selvitys on saanut kritiikkiä sen keskittymisestä hankintojen hintakehitykseen laadun kustannuksella ja siitä, ettei in house -yksiköiden roolia ole ymmärretty oikein.

Nämä näkökohdat olivatkin odotettavissa ja osittain näihin myös vastataan selvityksessä etukäteen. On selvää, että kaikki muutosehdotukset eivät ole niiden kohteena olevien hankintayksiköiden mieleen. Jos kuitenkin säästöjä tavoitellaan kansantalouden tasolla laaja-alaisesti kilpailua lisäämällä, on nähdäksemme oltava valmius myös julkisen sektorin hallinnollisen taakan ja transaktiokulujen lisäämiseen, jos nämä toimenpiteet samanaikaisesti johtavat markkinoiden tehokkaampaan hyödyntämiseen, tekee tarjoamisesta yrityksille entistä helpompaa ja houkuttelevampaa ja lisää kilpailua. Lisäksi kilpailun kautta lisääntynyt tehostaminen koskee hinnan lisäksi myös laatua, ainakin siltä osin, kun laatua osataan pisteyttää.

Tutkijoiden ja yliopistojen roolista julkistalouden tasapainottamisessa

Taloustieteen tutkimuksella on aina ollut vahva rooli talouspolitiikan arvioinnin ja kehityksen tukemisessa. Oikeustieteen tutkimuksella on sen sijaan ollut rajatumpi rooli tällä saralla. Suunta vaikuttaa olevan muuttumassa. Viime vuosien tutkimuksen kehittämisen painopisteet: monitieteisyys, kansainvälisyys ja yhteiskuntarelevanssi näkyvät erityisen vahvasti omassa ja koko Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekunnan tutkimusprofiilissa. Kestävyysvaje ja kestävyysmurros ovat teemoja, joissa oikeustieteen tutkijoilla on taloustieteen ja monien muiden tieteenalojen ohella keskeinen rooli ajankohtaisten yhteiskunnallisten valintojen taustalla ja lainsäädännön kehittämisen tukena.

Julkisten hankintojen tehokkuuden ja kilpailun lisäämisen osalta olemme olleet paikalla niin sanotusti ”kreivin aikaan”. Vuonna 2021 käynnistynyt Suomen akatemian rahoittama Enhancing competition and efficiency in public procurements -hanke ja sen julkaisut ja tätä edeltävät tutkimukset (Halonen & Tukiainen 2020) ovat näkyneet sekä valtiovarainministeriön että kilpailu- ja kuluttajaviraston talouspoliittisissa kehitysehdotuksissa ja poliittisten puolueiden puheenvuoroissa ja mahdollistavat sen, että näitä tutkimuksia voidaan hyödyntää myös tulevan hallitusohjelman talouspoliittisissa linjauksissa.

Lapset vanhempien eron jälkeisessä vainossa – mitä viidessä vuodessa opittiin?

Kirjoittajat: Sanna Koulu (tutkijatohtori), Mirva Lohiniva-Kerkelä (hyvinvointioikeuden professori), Anna Nikupeteri (tutkijakohtori, Yhteiskuntatieteiden tiedekunta) ja Merja Laitinen (sosiaalityön professori, Yhteiskuntatieteiden tiedekunta)

Tutkimusryhmä: Hyvinvointioikeus

Sanna Koulu

Mirva Lohiniva-Kerkelä

Anna Nikupeteri

Merja Laitinen

Monitieteisiä näkökulmia lapsen asemaan

Lapin yliopiston toteuttamassa CAPS-hankkeessa (Lasten tietävä toimijuus yksityisissä, moniammatillisissa ja yhteiskunnallisissa prosesseissa – Tapauksena vanhempien eron jälkeinen vaino, Suomen Akatemia 308470) on tutkittu lasten kokemuksia ja tietävää toimijuutta tilanteissa, kun lapsen vanhempi vainoaa toista vanhempaa eron jälkeen. Hankkeen teemat ovat käsitelleet vainoamista lähisuhdeväkivallan muotona ja pakottavana kontrollointina sekä kysymyksiä muun muassa lasten uhriasemasta ja toimijuudesta vanhempien eron jälkeisen vainon tilanteissa. Keskeinen painopiste on ollut lapsen aseman ja oikeuksien toteutumisen tarkastelussa.

Hanke on toteutettu sosiaalityön, kasvatustieteiden luokanopettajakoulutuksen ja oikeustieteiden yhteistyössä. Monitieteisyys mahdollisti sen, että pääsimme tarkastelemaan tavallista syvemmin myös oikeuden käytäntöjä: yhdistämään oikeudellista, normatiivista perspektiiviä yhteiskuntatieteelliseen ja sosiaalityön laadullisempaan tarkasteluun. H.L.A. Hartin sanoin hankkeessa onkin vertailtu ja yhdistelty yhtäältä oikeuden sisäistä ja toisaalta oikeuden ulkoista näkökulmaa.

Vainosta ei ole olemassa yhtä yleisesti hyväksyttyä tai käytettyä määritelmää. Hankkeessa vaino on määritelty intensiiviseksi ja tavoitteelliseksi toiminnaksi, jossa lapsen vanhempi vainoaa toista vanhempaa. Vaino on uhria/kohdetta pakottavaa ja kontrolloivaa käyttäytymistä, jossa keskeistä on tekojen, kuten seuraamisen, uhkailemisen ja häirinnän, toistuvuus. 

Olemme lähestyneet vainoa erilaisten tutkimusaineistojen näkökulmaista. Aineistoa on kerätty lapsilta ja nuorilta, vainon kohteina olevilta äideiltä sekä ammattilaisilta, jotka kohtaavaan työssään vainoa kokevia perheitä. Keskeisen ulottuvuuden hankkeessa muodostaa oikeudellinen aineisto, joka koostuu perhesurmatapausten oikeudenkäyntiasiakirjoista ja vainoamista koskevista käräjäoikeuksien ratkaisuista. Keskeisenä tuloksena on, että lapset ovat eri tavoin osallisina vanhemman vainon toteuttamisessa ja he altistuvat eri muotoiselle väkivallalle. Vanhemman vaino aiheuttaa lapselle pelon ja turvattomuuden tunteita. (Nikupeteri & Laitinen 2015.) Äärimmillään vaino voi sisältää kuolettavan väkivallan riskin (Nikupeteri ym. 2017; Laitinen ym. 2020). 

Monitieteisyyden ansiosta CAPS-hanke on ollut omiaan valottamaan myös oikeuden rakenteiden sokeita pisteitä, kuten lasten aseman huomioimisen vaikeutta. Perheen sisäinen väkivalta koskettaa monin tavoin lapsia, vaikka he eivät olisi sen suoria uhreja. Oikeudellisissa menettelyissä lasten ääntä on kuitenkin vaikea kuulla ja lapset jäävät usein näkymättömiksi. 

Käräjäoikeusratkaisut linssinä oikeuden rakenteisiin

Hankkeen vainoamista koskeva käräjäoikeusaineisto vuosilta 2014—2017 on ainutlaatuinen. Aineiston valikointi määräytyi vuonna 2013 säädetyn vainoamisen kriminalisointisäännöksen (RL 24:7a) perusteella, ja se kattaa kaikkien Suomen käräjäoikeuksien antamat ratkaisut vainoamisesta säännöksen voimaantuloa seuranneen neljän vuoden ajalta (n=419). Tämä poikkeuksellisen kattava aineisto näyttää, miten vainoamisen kriminalisointi otettiin käyttöön tuomioistuimissa ja miten syyttäjät, asianosaiset mahdollisine avustajineen ja ennen kaikkea tuomioistuimet punnitsivat tuoreen kriminalisointisäännöksen kriteerejä.

Käräjäoikeuksien ratkaisujen perustelut rikosasioissa ovat toisinaan hyvinkin suppeita varsinkin tilanteissa, joissa syyte oli myönnetty. Osa ratkaisuista on puolestaan annettu pitkien ja laajaan näyttöön perustuvien käsittelyjen tuloksena. Siksi ratkaisut olivat sekä oikeudellisesta että sosiaalitieteiden näkökulmasta varsin erilaisia keskenään, eikä niiden perusteluista ole syytä vetää erityisen vahvoja lainopillisia johtopäätöksiä. Sen sijaan aineisto kokonaisuudessaan paljastaa haasteet rikosoikeudellisen kehyksen sovittamisessa eri tilanteisiin ja erityisesti ”näkymättömien” uhrien tunnistamiseen.

Lapsen asema käräjäoikeusratkaisuissa

Behavioral Sciences & the Law -lehdessä julkaisemassa artikkelissamme Does children’s fear matter? Evaluating children’s positions in Finnish court decisions on stalking (2022) analysoimme tarkemmin niitä aineiston ratkaisuja, joissa eron jälkeinen vaino kosketti jollain tapaa asianosaisten lapsia (n=127). Ratkaisuja tarkastellaan ennen kaikkea diskurssianalyysin keinoin, eli artikkelissa kysytään, miten lasten asema rakentuu käräjäoikeuksien perusteluissa.

Käräjäoikeuksien perusteluissa erottuu tällöin neljä eri kategoriaa, eli neljä eri tapaa nähdä lapset. 

• Ensimmäisessä kategoriassa (n=54) lapset jäivät taka-alalle perusteluissa, yksittäisten mainintojen varaan. 
• Toisen kategorian perusteluissa (n=32) lasten mukanaoloa selostettiin osana tapahtumien kuvausta. 
• Kolmannessa kategoriassa (n=27) lasten asema sai merkitystä sen arvioinnissa, miten lasten mukanaolo heijastui vanhempien ajatuksiin ja tunteisiin.  
• Neljäs kategoria oli lukumääräisesti pienin (n=14), mutta siinä lapset huomioitiin perusteluissa omana itsenään – osallisena tai toimijana tai asianomistajana.

Kolmessa ensimmäisessä kategoriassa lasten toimijuus oli niukkaa. Ensimmäiseen kategoriaan kuuluvissa tapauksissa lapset mainittiin, mutta heidän mukanaolollaan ei ollut merkitystä tosiasioiden tai teon tunnusmerkistön arvioinnissa. Tapauksissa syytetty saattoi perustella yhteydenottojaan yleisesti ”lasten asioiden” hoitamisella, tai lapsen olemassaolo ilmeni ohimennen muun asian yhteydessä. Toisen kategorian tapausten perusteluissa lapset tulivat puolestaan näkyvämmiksi, kun heidän toimintaansa tai mukanaoloaan selostettiin osana tapahtumien kuvausta. Perustelut olivat tässä kategoriassa hyvin faktuaalisia, eikä lasten kokemuksia tai osallisuutta arvioitu. Kolmannessa kategoriassa perusteluiden näkökulma laajentui selvemmin kokemuksellisten seikkojen, kuten koetun pelon tai ahdistuksen, arviointiin. Esimerkiksi lasten kokema pelko saatettiin mainita. Lasten kokemukset saivat kuitenkin tässä kategoriassa merkitystä ainoastaan siltä osin, kuin ne vaikuttivat aikuisten ajatuksiin tai kokemukseen; lapsen pelko saatettiin mainita esimerkiksi seikkana, jolla oli merkitystä asianomistajan kokemuksen kannalta.

Neljänteen kategoriaan kuuluvat tapaukset olivat varsin harvalukuisia. Ratkaisuilla ei ollut välttämättä muuta yhteistä, kuin että niiden perusteluissa lapsia kuvattiin ajattelevina ja tuntevina toimijoina. Monissa tähän kategoriaan kuuluvissa ratkaisussa lapset saattoivat olla jo teini-ikäisiä. Joissakin ratkaisuissa lapset olivat myös itse asianosaisasemassa, tyypillisesti ensisijaisen uhrin eli toisen vanhempansa rinnalla.

Vaihtoehtoisia näkökulmia oikeuteen

Rikosoikeudellinen menettely ei voi eikä sen pidäkään olla ensisijainen uhrien tukemisen tapa, sillä rikosoikeudellisen prosessin ensisijainen tavoite on toteuttaa ja rajata valtion pakkovallan käyttöä rikollisen teon jälkeen. Samalla rikosprosessiin liittyvät haasteet kertovat meille kuitenkin paljon siitä, mitä vaikeuksia oikeudella laajemmin ymmärrettynä on ottaa lasten asemaa haltuun.

Lapset ovat usein aikuista haavoittuvammassa asemassa, mutta samalla he ovat osallisia ja toimijoita itseään koskevissa asioissa. Parhaimmillaan käräjäoikeuksien ratkaisuperusteluista heijastuikin harkittu tasapainottelu näiden elementtien välillä.

Monitieteinen tieto lapsista vainon osallisina ja kokijoina on korostuneen tärkeää nykytilanteessa, kun väkivallan vastaisessa työssä mietitään myös oikeudellisia vaihtoehtoja ja ratkaisuja. Väkivallan vastainen työ on nyt kansallisesti hyvin vauhdissa, kun Suomessa toimeenpannaan muun muassa Istanbulin ja Lanzaroten sopimusten ihmisoikeusvelvoitteita.

Hankkeen keskeiset tulokset on koottu loppuseminaariin, joka toteutetaan verkkosivustona, kansainvälisenä keynote-puheiden sarjana. Kokonaisuutena tulokset valottavat sitkeän, eron jälkeen jatkuvan – ja esimerkiksi teknologian kautta arkeen kietoutuvan – väkivallan luonnetta. Siten ne auttavat myös hahmottamaan, miten palvelujärjestelmässä voitaisiin paremmin vastata lasten ja muiden uhrien tarpeisiin.

Kirjallisuus

Laitinen, M., Kauppi, A., Lohiniva-Kerkelä, M., Nikupeteri, A. & Lappi, C. 2020: Lasten sosiaalis-oikeudelliset asemat vainon ja perhesurmien konteksteissa. Oikeus 49 (2), 192–214.

Nikupeteri, A. & Laitinen, M. 2015: Children’s Everyday Lives Shadowed by Stalking: Postseparation Stalking Narratives of Finnish Children and Women. Violence and Victims 30 (5), 830–845.

Nikupeteri, A., Lappi, C., Lohiniva-Kerkelä, M., Kauppi, A. & Laitinen, M. 2017: Potentiaalisesti tappava parisuhde? Erotilanteen uhkaavuus ja uhrien suojaamisen edellytykset sukupuolistuneen väkivallan viitekehyksessä. Oikeus 46 (3), 290–309.