Puoli miljardia vuodessa – selvitys julkisten hankintojen säästöpotentiaalista

Kirjoittaja: Kirsi-Maria Halonen (professori)

Tutkimusryhmät: hyvinvointioikeus ja Law, Markets and the Environment

Kirsi-Maria Halonen

Aluksi

Eduskuntavaalit ovat nurkan takana ja puolueiden välinen kilpailu kiivasta. Vaalikeskusteluissa ja puolueiden talouspoliittisissa ohjelmissa kestävyysvaje ja velkaantumiskehityksen taittaminen nousevat toistuvasti esiin. Valtiovarainministeriön 6.3.2023 julkaiseman meno- ja rakennekartoituksen sekä verokartoituksen perusteella voidaan todeta, että seuraavalla hallituskaudella julkisen talouden vahvistamistarve on merkittävä, kun talouskasvu ei todennäköisesti riitä korjaamaan julkisen talouden kestävyysongelmia.

Valtiovarainministeriö on laskenut lukuisten erilaisten politiikkatoimien säästöpotentiaalia. Yksi näistä liittyy julkisten hankintojen tehostamiseen yhtenä ratkaisuna julkisen talouden kriisiin. Julkisia hankintoja tehostamalla ja kilpailua lisäämällä pienempi osa julkisia varoja kuluu tavaroiden ja palveluiden ostoon. Suomessa moniin julkisiin hankintoihin saadaan vähän tarjouksia. Ongelma ei ole yksinomaan Suomen, vaan esimerkiksi Ruotsissa tilanne on lähes vastaava (Kirsi-Maria Halonen & Janne Tukiainen, Konkurrensverket 2020). Tarjoajien määrää (ja kilpailua) lisäämällä voidaan saavuttaa keskimäärin noin viiden prosentin säästöt jokaista ”lisätarjoajaa” kohden (Jan Jääskeläinen & Janne Tukiainen, VATT 2019).   

Julkisia hankintoja koskevan säästöpotentiaalin ja mahdollisten lainsäädäntötoimien kartoittamiseksi valtiovarainministeriö antoi toimeksiannon tutkijoille selvittää ja esittää ratkaisuvaihtoehtoja. Tämä toimeksianto annettiin julkisia hankintoja tutkivalle kolmikolle eli allekirjoittaneelle (oikeustiede), taloustieteen professori Janne Tukiaiselle ja julkisten hankintojen kehittämisen ja analytiikan ammattilaiselle Jussi Pyykköselle. Ryhmän selvitys julkaistiin meno- ja rakennekartoitukseen liittyvänä taustaselvityksenä 6.3.2023.

Selvitys

Julkisten hankintojen säästöpotentiaalia tarkasteleva selvitys on tärkeä monestakin syystä. Ensinnäkin se mitoittaa julkisten hankintojen kokonaisarvoa ja säästöpotentiaalia. Julkisuudessa julkisten hankintojen arvosta käytetään hyvin vaihtelevia lukuja 15 miljardista 50 miljardiin euroon. Se, mitä lukua käytetään ja mihin voidaan esimerkiksi lainsäädännön keinoin vaikuttaa, on tärkeää säästöpotentiaalin arvioimiseksi.

Vuonna 2021 julkaistun selvityksen mukaan julkisten ostojen arvo on 47 miljardia, mutta näistä vain 31 miljardia tehdään yksityisiltä markkinoilta ja vain noin 15 miljardia kilpailutetaan hankintalainsäädännön mukaisesti (Merisalo et al. 2021). Erityisesti sote-palvelujen osalta julkinen sektori tekee merkittävästi ostoja toiselta julkisyhteisöltä (aiemmin etenkin kuntien ja kuntayhtymien välisiä ostoja), mitkä eivät ole hankintalain soveltamisalalla. Tosin hyvinvointialueuudistuksen yhteydessä tämäkin tilanne on sittemmin muuttunut.

Selvityksemme mukaan yksityisessä omistuksessa olevilta yrityksiltä tehdään hankintoja noin 26 miljardilla eurolla vuodessa, mutta näistä vain puolet eli 13 miljardia ylittää hankintalain kynnysarvon ja on lain soveltamisalalla. 13 miljardia on toisin sanoen hankintalain nojalla kilpailutettavien hankintojen osuus. Se on paljon mutta samaan aikaan merkittävästi vähemmän kuin viime aikoina julkisuudessa esillä olleet luvut.

Toiseksi tekemämme selvitys on merkittävä siitä syystä, että sen taustaksi kartoitettiin 18 maan sääntelyä hankintojen osiin jakamisesta, yhteishankintayksiköiden käytöstä ja suurten sopimusten mahdollisesta erityissääntelystä. Myös selvityksessä esitetty mahdollisuus kiristää in house -hankintojen ehtoja perustuu kansainvälisiin esimerkkeihin (Espanja, Italia ja Liettua).

Kolmanneksi siinä esitetään liuta toimenpidevaihtoehtoja. Tärkein ensi askel olisi hankintadatan laadun ja saatavuuden parantaminen, jotta eri toimenpiteiden vaikutuksia voidaan seurata ja mahdollisia säästöjä todentaa. Selvitys listaa tämän lisäksi yhteensä kahdeksan toimenpidettä, jotka voisivat lisätä kilpailua, tehostaa hankintoja ja lisätä luottamusta julkisten hankintojen järjestelmään: tarjousten määrän lisääminen, yhteishankintayksikköjen käytön tehostaminen, in house -hankintoja koskevien ehtojen kiristäminen, erityisiä ehtoja yli 10MEUR:n sopimusten osalta, hankintojen osiin jakamisen lisääminen, suorahankintojen vähentäminen, lainvastaisten sopimusmuutosten vähentäminen ja hankintavalvonnan tehostaminen.

Selvityksen johtopäätöksenä todetaan, että kyllä – julkisten hankintojen kautta voidaan saada noin 500-800 miljoonan euron säästöt vuositasolla. Tämä kuitenkin edellyttää poliittista tahtotilaa ja halua ryhtyä suuriinkin muutoksiin ja kokeiluihin. Jotta toimenpiteiden vaikuttavuutta voidaan seurata, on hankintadatan laatua ja saatavuutta parannettava nopeasti.

Miten selvitys on otettu vastaan?

Selvityksessä esitetyt toimenpiteet ja perustelut ovat herättäneet paljon keskustelua ja ristiriitaisia reaktioita. Siinä missä talouspolitiikan asiantuntijat, yritysten etujärjestöt ja poliittiset puolueet ovat pääosin suhtautuneet esityksiin positiivisesti, ovat julkisen sektorin organisaatiot eli hankintoja tekevät hankintayksiköt ja viime aikoina muutoinkin paljon puhututtaneet in house -yksiköt suhtautuneet esityksiin hyvin kriittisesti.

Suurin osa kritiikistä kohdistuu siihen, että tehdyt ehdotukset lisäävät julkisen sektorin hallinnollista taakkaa ja vaikeuttavat hankintojen tekemistä. Lisäksi selvitys on saanut kritiikkiä sen keskittymisestä hankintojen hintakehitykseen laadun kustannuksella ja siitä, ettei in house -yksiköiden roolia ole ymmärretty oikein.

Nämä näkökohdat olivatkin odotettavissa ja osittain näihin myös vastataan selvityksessä etukäteen. On selvää, että kaikki muutosehdotukset eivät ole niiden kohteena olevien hankintayksiköiden mieleen. Jos kuitenkin säästöjä tavoitellaan kansantalouden tasolla laaja-alaisesti kilpailua lisäämällä, on nähdäksemme oltava valmius myös julkisen sektorin hallinnollisen taakan ja transaktiokulujen lisäämiseen, jos nämä toimenpiteet samanaikaisesti johtavat markkinoiden tehokkaampaan hyödyntämiseen, tekee tarjoamisesta yrityksille entistä helpompaa ja houkuttelevampaa ja lisää kilpailua. Lisäksi kilpailun kautta lisääntynyt tehostaminen koskee hinnan lisäksi myös laatua, ainakin siltä osin, kun laatua osataan pisteyttää.

Tutkijoiden ja yliopistojen roolista julkistalouden tasapainottamisessa

Taloustieteen tutkimuksella on aina ollut vahva rooli talouspolitiikan arvioinnin ja kehityksen tukemisessa. Oikeustieteen tutkimuksella on sen sijaan ollut rajatumpi rooli tällä saralla. Suunta vaikuttaa olevan muuttumassa. Viime vuosien tutkimuksen kehittämisen painopisteet: monitieteisyys, kansainvälisyys ja yhteiskuntarelevanssi näkyvät erityisen vahvasti omassa ja koko Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekunnan tutkimusprofiilissa. Kestävyysvaje ja kestävyysmurros ovat teemoja, joissa oikeustieteen tutkijoilla on taloustieteen ja monien muiden tieteenalojen ohella keskeinen rooli ajankohtaisten yhteiskunnallisten valintojen taustalla ja lainsäädännön kehittämisen tukena.

Julkisten hankintojen tehokkuuden ja kilpailun lisäämisen osalta olemme olleet paikalla niin sanotusti ”kreivin aikaan”. Vuonna 2021 käynnistynyt Suomen akatemian rahoittama Enhancing competition and efficiency in public procurements -hanke ja sen julkaisut ja tätä edeltävät tutkimukset (Halonen & Tukiainen 2020) ovat näkyneet sekä valtiovarainministeriön että kilpailu- ja kuluttajaviraston talouspoliittisissa kehitysehdotuksissa ja poliittisten puolueiden puheenvuoroissa ja mahdollistavat sen, että näitä tutkimuksia voidaan hyödyntää myös tulevan hallitusohjelman talouspoliittisissa linjauksissa.

Korruption monet kasvot

Kirjoittajat: Minna Kimpimäki (rikosoikeuden professori) & Kirsi-Maria Halonen (hyvinvointioikeuden professori)

Tutkimusryhmä: Hyvinvointioikeus

Korruptio ilmiönä

Minna Kimpimäki

Korruptio – Transparency Internationalin määritelmän mukaan vastuullisen aseman väärinkäyttö yksityisen edun saamiseksi – on monimuotoinen ilmiö. Ensimmäisenä korruptiosta puhuttaessa mieleen tulee helposti lahjonta, mutta esimerkiksi Yhdistyneiden Kansakuntien korruption vastaisessa sopimuksessa on varsinaisten lahjontatekojen lisäksi määräyksiä myös esimerkiksi omaisuuden kavaltamisesta julkisella ja yksityisellä sektorilla, tehtävien väärinkäytöstä, laittomasta vaurastumisesta ja rahanpesusta.

Lahjontarikosten lisäksi korruptiota voivatkin olla myös erilaiset kavallus- ja petostyyppiset teot. On myös muistettava hyvä veli -verkostot, jotka ovat vaikeasti havaittavia ja arvioitavia yhteistyösuhteita, joissa palveluksia vaihdetaan tuttavuuden perusteella ilman suoranaisia rahallisia korvauksia.

Kirsi-Maria Halonen

Yleisesti voidaan todeta, että Suomea pidetään alhaisen korruption maana. Transparency International -järjestö on tehnyt julkisen sektorin lahjontaa koskevia kyselytutkimuksia, joissa Suomen on toistuvasti arvioitu olevan vähiten korruptoituneiden maiden joukossa. Kuitenkin myös täällä tapahtuu korruptiota. Korruption kannalta riskialttiiksi aloiksi on arvioitu esimerkiksi julkiset hankinnat, yhdyskuntasuunnittelu, poliittinen päätöksenteko sekä puolue- ja vaalirahoitus.

Julkiset hankinnat korruption riskikohteena

Julkiset hankinnat ovat viime vuosina tehdyissä tutkimuksissa ja EU:n korruption- torjuntakertomuksessa tunnistettu yhdeksi korruption riskikohteista. Tähän vaikuttaa osaltaan hankintojen suuri taloudellinen merkitys. Julkinen sektori tekee Suomessa ostoja yksityisiltä markkinoilta 31 miljardilla eurolla vuodessa. Näistä hankintalain soveltamisalalla kilpailutettuja hankintoja on noin 15 miljardia. Rakentaminen ja tähän liittyvä yhdyskuntasuunnittelu ovat erityisiä riskitoimialoja. Toisaalta myös arvoltaan suurissa sote- ja IT-alan sopimuksissa on katsottu piilevän epäasiallisen vaikuttamisen riskejä.

Julkisissa hankinnoissa korruption ilmenemismuotoja on useita. Pahimmillaan se voi johtaa kilpailuttamatta jättämiseen ja sopimuksen antamiseen suoraan tietyn toimijan toteutettavaksi. Toisaalta pyrkimys suosia tiettyä toimijaa voi ilmetä myös kilpailutetuissa hankinnoissa siten, että hankinnan kohde räätälöidään tietylle yritykselle soveltuvaksi. Monesti korruptio ilmenee vasta sopimuskaudella. Kilpailutuksen jälkeen hankintasopimusten läpinäkyvyys on heikompaa, mikä altistaa korruptiolle esimerkiksi kiellettyjen sopimusmuutosten, lisätöiden tai kuittikaupan muodossa.

Julkisten hankintojen yhteydessä saattaa myös ilmetä erilaisia eturistiriitatilanteita hankintoja valmistelevien konsulttien tai niiden käsittelyyn osallistuvien virkamiesten ja tarjoajayritysten välillä. Nämä intressikonfliktit voivat olla seurausta sivutoimista, omistuksista, konsernisuhteesta, muista sopimussuhteista, henkilökohtaisesta lähipiiristä tai vapaa-ajan hyvistä tuttavuuksista. Eturistiriita ei välttämättä johda tietyn taloudellisen toimijan suosimiseen, mutta vaarantaa yritysten tasapuolisen kohtelun, minkä vuoksi eturistiriitojen poistaminen on hankintoja tekevien hankintayksiköiden velvollisuus. Vaikka eturistiriita ei sinällään täytä varsinaisten lahjusrikosten tunnusmerkistöä, on niiden tunnistamisella ja poistamisella tärkeä rooli julkisten varojen käytön tehokkuuden ja julkisen sektorin integriteetin turvaamisessa.

 

Kuvio 1: Hankintoihin liittyvän korruption ilmenemismuotoja. (CC BY 4.0 -license: Minna Kimpimäki)

Viime vuosina vastuuta julkisista palveluista on siirretty enenevissä määrin valtion ja kunnan viranomaisilta ja liikelaitoksilta niiden omistamille osakeyhtiöille. Nämä julkisyhteisöjen omistamat yhtiöt jäävät monilta osin sääntelyn tasolla väliinputoajan rooliin ja siksi niitä voidaan pitää korruptiontorjunnan näkökulmasta ongelmallisina toimijoina. Ensinnäkin säännöt toiminnan läpinäkyvyydestä ja asiakirjajulkisuudesta eroavat merkittävästi riippuen siitä, onko kyse viranomaisesta vai yhtiömuotoisesta toimijasta (esimerkiksi kunnan kokonaan omistama osakeyhtiöstä). Virkarikossäännöksiä ei myöskään pääsääntöisesti sovelleta julkisyhteisöjen omistamien yritysten työntekijöihin, vaikka tällaiset yritykset rinnastuvat hankintapäätöksiä tehdessään usein käytännössä enemmän viranomaiseen kuin yksityiseen elinkeinonharjoittajaan.

Lahjusrikokset

Lahjusrikokset ovat varsin harvinaisia Suomen tuomioistuimissa. Annettuja lahjusrikostuomioita tarkasteltaessa lahjonnasta piirtyy tietynlainen kuva: kyse on usein ollut esimerkiksi kestityksen, matkojen, tavaroiden tai palvelujen antamisesta virkamiehelle. Lapin yliopiston tutkijaryhmän tutkimus ”Lahjonta kansainvälisessä liiketoiminnassa – Sääntelyn, soveltamiskäytännön ja koulutuksen nykytila ja muutostarpeet” (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:11) kuitenkin osoittaa, ettei lahjonnan koko kuva tyhjenny tähän. Lahjonnassa voi olla kyse myös isojen kansainvälisten konsernien liiketoimiin liittyvistä lahjontateoista.

Suomessa kansainväliseen liiketoimintaan liittyvää lahjontaa on käsitelty viidessä tapauksessa. Kaikki nämä tapaukset liittyivät kansainvälisten konsernien harjoittamaan ulkomaankauppaan ja tiettyyn ulkomaisen valtion tai valtiollisen tahon tekemään hankintaan. Kaikissa tapauksissa oli väitetyn lahjuksen antajan ja vastaanottajan lisäksi mukana jonkinlainen välittävä taho – esimerkiksi konsulttitoimisto. Ulkomaisia, väitetysti lahjuksia vastaanottaneita tai välittäneitä tahoja ei kuitenkaan näissä tapauksissa syytetty, vaan syytteissä oli kyse vain lahjuksen antamisesta epäiltyjen henkilöiden vastuusta.

  

Kuvio 2: Välittäjien käyttö kansainväliseen liiketoimintaan liittyvässä lahjonnassa. (CC BY 4.0 -license: Minna Kimpimäki)

Kaikissa näissä Suomessa käsitellyissä kansainväliseen liiketoimintaan liittyneissä lahjusrikostapauksissa lahjusrikossyytteet hylättiin viimeistään hovioikeudessa. Hylkäämisten taustalla olivat esimerkiksi ulkomaisen virkamiehen käsitteeseen liittyneet soveltamisvaikeudet tai se, ettei tapauksessa tuomioistuinten näkemyksen mukaan ollut esitetty riittävää näyttöä siitä, että väitettyjä lahjuksia olisi ylipäätään maksettu taikka siitä, että tapauksen vastaaja olisi kontrolloinut syytteessä tarkoitettujen maksujen suorittamista. Myös tietoisuuden ja tahallisuuden toteennäyttäminen osoittautui ongelmalliseksi. Suomen lahjusrikoslainsäädäntö ei näyttäisikään olevan ongelmitta sovellettavissa kansainvälisen liiketoiminnan yhteydessä tapahtuvan lahjonnan tyypillisiin muotoihin.

Monimuotoista ilmiötä torjuttava monimuotoisin keinoin

Lahjusrikossääntelyssä on kyse monimutkaisesta sääntelykokonaisuudesta, joka on monilta osin tulkinnanvarainen ja johon liittyvät vakiintuneet tulkinnat eivät kaikilta osin vastaa kansainvälisiä velvoitteita. Siksi myös tilanteen korjaamiseksi tarvitaan moninaisia toimenpiteitä – lainmuutoksia, koulutuksen ja tukimateriaalin kehittämistä sekä lain tulkintaa ja näytön arviointia ohjaavaa oikeuskäytäntöä.

Koska korruptio on monimuotoinen ilmiö, ei korruption torjuntakaan voi kuitenkaan tyhjentyä vain lahjusrikosten sääntelyyn ja tämän sääntelyn kehittämiseen. Tarvittavien toimenpiteiden moninaisuutta ilmentää valtioneuvoston periaatepäätös kansalliseksi korruptionvastaiseksi strategiaksi ja toimenpideohjelmaksi 2021–2023. Siinä nostetaan esiin erilaisia viranomaisrakenteisiin ja -yhteistyöhön, korruptiotietoisuuteen, läpinäkyvyyden lisäämiseen, lainsäädännön kehittämiseen ja tutkimuksen edistämiseen liittyviä toimia, joita korruption tehokas torjunta edellyttää.

Rikoslainsäädännön ohella korruption torjunnan kannalta keskeistä sääntelyä ovatkin esimerkiksi hankintaprosesseja, päätösten ja sidonnaisuuksien läpinäkyvyyttä, kirjanpitoa ja ilmoittajan suojelua (whistleblowing) koskevat olemassa tai valmisteilla olevat säännökset. Koska korruptio ja korruption torjunta ovat moniulotteisia ilmiöitä, myös korruptiota käsittelevää oikeudellista tutkimusta on tarpeen tehdä monilla eri oikeudenaloilla – esimerkiksi rikos-, hallinto-, virkamies- ja hankintaoikeudellisista näkökulmista.

Tärkeää on myös ylipäätään sen tiedostaminen, että korruptiota esiintyy myös Suomessa. Hyvä sijoittuminen lahjontaa ja korruptiota mittaavissa kansainvälisissä tutkimuksissa ei tarkoita sitä, etteikö korruption vastaisia toimia olisi tarpeen tehostaa myös Suomessa.