Perustuslain 73 § hybridimalli: Ongelma vai sopeutumiskyky?

Kirjoittaja: Markku Kiikeri (OTT/Dr.iur., eurooppaoikeuden yliopistonlehtori)

Markku Kiikeri

Suomen perustuslain 73 § mahdollistaa poikkeuslakien säätämisen viiden kuudesosan enemmistöllä. Säännös on historiallisesti perusteltu osa valtiosääntöä. Sen taustalla vaikuttivat muun muassa Suomen geopoliittinen asema ja erityiset turvallisuuspoliittiset tarpeet. Vuoden 1999 perustuslakiuudistuksessa pyrittiin normatiivisen oikeusvaltion vahvistamiseen, mutta 73 §:n säilyttäminen osoittaa käytännössä, että perustuslakiin jäi eräänlainen rakenteellinen ylijoustavuus. Tämä joustavuus mahdollistaa perusoikeuspoikkeukset poliittisella päätöksellä, mikä herättää kysymyksiä säännöksen oikeutuksesta nykypäivänä.

"Joustavuus" vaikuttaa siten pikemminkin perustuslakiin jääneeltä reliktiltä tai vähintäänkin poliittiselta kompromissilta. Rajalain kaltaisten "rajattujen" poikkeusten säätäminen ei saisi muodostua perustuslakivaliokunnan tulkintakysymykseksi – eikä se sitä useiden valtiosääntöasiantuntijoiden mukaan sellainen olekaan. Joka tapauksessa perustuslain säätämisessä saattoi tapahtua jonkinlainen oikeusjärjestelmän ennakkokontrollimekanismien yliarviointi. Kun nyt parlamentaarinen ennakkovalvonta ei siis näytä toimivan, syntyy vuonna 1999 pelättyä riskiä suurempi riski jälkivalvontaan siirtymisestä. Jälkivalvonnan realistinen käytännön toimivuus on taas varsin kyseenalaista. Kehitys näyttäisi johtavan siis itseasiassa toimeenpanovallan vahvistumiseen.

Voidaankin ajatella, että Perustuslain 73 §:n säilyttäminen vuoden 1999 uudistuksessa ilman riittävän kriittistä tarkastelua loi oikeusvaltiolle ennakoimattoman ongelman. Vaikka uudistuksen ensisijaisena tavoitteena oli perusoikeuksien vahvistaminen, poikkeuslakimekanismin säilyttäminen synnytti pysyvän jännitteen poliittisoikeudellisen järjestelmän sisälle. Tämä jännite korostuu erityisesti turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä kysymyksissä. Uudistuksessa ei ehkä riittävästi huomioitu tai ennakoitu sitä, että 73 § voisi tulevaisuudessa mahdollistaa perusoikeuksien asteittaisen heikentämisen ”turvallistamisen” nimissä.

Walter Benjaminin ja Giorgio Agambenin teoriat poikkeustilasta ja oikeudellisesta väkivallasta tarjoavat kiinnostavan näkökulman siihen, kuinka 73 § on muuttunut välineeksi poikkeustilan jatkuvalle hallinnalle. Perusoikeudet eivät näyttäisi olevan ehdottomia, vaan neuvoteltavissa poliittisten ”realiteettien” mukaan. Tämä kehitys voi syventää oikeusvaltion kriisiä: perusoikeuksien suoja voidaan ohittaa ”väkivaltaisesti” poliittisen tarpeen perusteella. Tällöin perusoikeudet eivät enää toimi perustuslain takaamina yksilöllisinä suojakeinoina, vaan niistä tulee hallinnan välineitä. Nomi Claire Lazarin tutkimus poikkeustiloista osana poliittiseettistä järjestystä taas korostaa, että poikkeuslainsäädäntöä tulisi tarkastella poliittisen kokemuksen ja arvokonfliktien kautta ilman, että sitä pidetään kategorisesti moraali- ja oikeusnormien ulkopuolisena ilmiönä; lainsäätämisen ja valvonnan vastuullisuus, normaalin ja poikkeuksellisen hallinnon johdonmukaisuus ja jatkuvuus sekä moniarvoisuus voivat turvata tehokkaasti liberaalit arvot.

Institutionaalisen jännitteen ratkaisemiseksi perustuslain 73 §:n asema tulisi joka tapauksessa arvioida uudelleen ja harkita mekanismeja, joilla estetään 73 §:n mahdollistama oikeusvaltion asteittainen rapauttaminen ja ajautuminen ”oikeusvaltiopaniikkiin”. Mahdollisia uudistuksia voisivat olla 73 §:n soveltamisalan tarkempi määrittely, suhteellisuusperiaatteen sisällyttäminen lakiin tai ehdottomien perusoikeuksien suojaaminen poikkeuslainsäädännön ulottumattomiin. Suhteellisuusperiaatteen kirjaaminen 73 §:ään voisi vahvistaa välttämättömyyden ja vaihtoehdottomuuden arviointia, mutta se ei ehkä yksinään ratkaisisi esiin nousseita ongelmia. Eri vaihtoehtojen realistisuus edellyttää jatkotutkimusta.

Olennaista on kuitenkin tiedostaa ja kysyä: jos 73 § jää perustuslakiin sellaisenaan, muodostuuko Suomen oikeusjärjestelmä oikeusvaltiollisesti epäjohdonmukaiseksi hybridimalliksi, jossa normatiivinen oikeusvaltio ja poikkeusvaltion hallinta kietoutuvat toisiinsa? Vai voidaanko säännös vielä oikeuttaa oikeusjärjestelmän sopeutumiskyvyn nimissä?