Korruption monet kasvot

Kirjoittajat: Minna Kimpimäki (rikosoikeuden professori) & Kirsi-Maria Halonen (hyvinvointioikeuden professori)

Tutkimusryhmä: Hyvinvointioikeus

Korruptio ilmiönä

Minna Kimpimäki

Korruptio – Transparency Internationalin määritelmän mukaan vastuullisen aseman väärinkäyttö yksityisen edun saamiseksi – on monimuotoinen ilmiö. Ensimmäisenä korruptiosta puhuttaessa mieleen tulee helposti lahjonta, mutta esimerkiksi Yhdistyneiden Kansakuntien korruption vastaisessa sopimuksessa on varsinaisten lahjontatekojen lisäksi määräyksiä myös esimerkiksi omaisuuden kavaltamisesta julkisella ja yksityisellä sektorilla, tehtävien väärinkäytöstä, laittomasta vaurastumisesta ja rahanpesusta.

Lahjontarikosten lisäksi korruptiota voivatkin olla myös erilaiset kavallus- ja petostyyppiset teot. On myös muistettava hyvä veli -verkostot, jotka ovat vaikeasti havaittavia ja arvioitavia yhteistyösuhteita, joissa palveluksia vaihdetaan tuttavuuden perusteella ilman suoranaisia rahallisia korvauksia.

Kirsi-Maria Halonen

Yleisesti voidaan todeta, että Suomea pidetään alhaisen korruption maana. Transparency International -järjestö on tehnyt julkisen sektorin lahjontaa koskevia kyselytutkimuksia, joissa Suomen on toistuvasti arvioitu olevan vähiten korruptoituneiden maiden joukossa. Kuitenkin myös täällä tapahtuu korruptiota. Korruption kannalta riskialttiiksi aloiksi on arvioitu esimerkiksi julkiset hankinnat, yhdyskuntasuunnittelu, poliittinen päätöksenteko sekä puolue- ja vaalirahoitus.

Julkiset hankinnat korruption riskikohteena

Julkiset hankinnat ovat viime vuosina tehdyissä tutkimuksissa ja EU:n korruption- torjuntakertomuksessa tunnistettu yhdeksi korruption riskikohteista. Tähän vaikuttaa osaltaan hankintojen suuri taloudellinen merkitys. Julkinen sektori tekee Suomessa ostoja yksityisiltä markkinoilta 31 miljardilla eurolla vuodessa. Näistä hankintalain soveltamisalalla kilpailutettuja hankintoja on noin 15 miljardia. Rakentaminen ja tähän liittyvä yhdyskuntasuunnittelu ovat erityisiä riskitoimialoja. Toisaalta myös arvoltaan suurissa sote- ja IT-alan sopimuksissa on katsottu piilevän epäasiallisen vaikuttamisen riskejä.

Julkisissa hankinnoissa korruption ilmenemismuotoja on useita. Pahimmillaan se voi johtaa kilpailuttamatta jättämiseen ja sopimuksen antamiseen suoraan tietyn toimijan toteutettavaksi. Toisaalta pyrkimys suosia tiettyä toimijaa voi ilmetä myös kilpailutetuissa hankinnoissa siten, että hankinnan kohde räätälöidään tietylle yritykselle soveltuvaksi. Monesti korruptio ilmenee vasta sopimuskaudella. Kilpailutuksen jälkeen hankintasopimusten läpinäkyvyys on heikompaa, mikä altistaa korruptiolle esimerkiksi kiellettyjen sopimusmuutosten, lisätöiden tai kuittikaupan muodossa.

Julkisten hankintojen yhteydessä saattaa myös ilmetä erilaisia eturistiriitatilanteita hankintoja valmistelevien konsulttien tai niiden käsittelyyn osallistuvien virkamiesten ja tarjoajayritysten välillä. Nämä intressikonfliktit voivat olla seurausta sivutoimista, omistuksista, konsernisuhteesta, muista sopimussuhteista, henkilökohtaisesta lähipiiristä tai vapaa-ajan hyvistä tuttavuuksista. Eturistiriita ei välttämättä johda tietyn taloudellisen toimijan suosimiseen, mutta vaarantaa yritysten tasapuolisen kohtelun, minkä vuoksi eturistiriitojen poistaminen on hankintoja tekevien hankintayksiköiden velvollisuus. Vaikka eturistiriita ei sinällään täytä varsinaisten lahjusrikosten tunnusmerkistöä, on niiden tunnistamisella ja poistamisella tärkeä rooli julkisten varojen käytön tehokkuuden ja julkisen sektorin integriteetin turvaamisessa.

 

Kuvio 1: Hankintoihin liittyvän korruption ilmenemismuotoja. (CC BY 4.0 -license: Minna Kimpimäki)

Viime vuosina vastuuta julkisista palveluista on siirretty enenevissä määrin valtion ja kunnan viranomaisilta ja liikelaitoksilta niiden omistamille osakeyhtiöille. Nämä julkisyhteisöjen omistamat yhtiöt jäävät monilta osin sääntelyn tasolla väliinputoajan rooliin ja siksi niitä voidaan pitää korruptiontorjunnan näkökulmasta ongelmallisina toimijoina. Ensinnäkin säännöt toiminnan läpinäkyvyydestä ja asiakirjajulkisuudesta eroavat merkittävästi riippuen siitä, onko kyse viranomaisesta vai yhtiömuotoisesta toimijasta (esimerkiksi kunnan kokonaan omistama osakeyhtiöstä). Virkarikossäännöksiä ei myöskään pääsääntöisesti sovelleta julkisyhteisöjen omistamien yritysten työntekijöihin, vaikka tällaiset yritykset rinnastuvat hankintapäätöksiä tehdessään usein käytännössä enemmän viranomaiseen kuin yksityiseen elinkeinonharjoittajaan.

Lahjusrikokset

Lahjusrikokset ovat varsin harvinaisia Suomen tuomioistuimissa. Annettuja lahjusrikostuomioita tarkasteltaessa lahjonnasta piirtyy tietynlainen kuva: kyse on usein ollut esimerkiksi kestityksen, matkojen, tavaroiden tai palvelujen antamisesta virkamiehelle. Lapin yliopiston tutkijaryhmän tutkimus ”Lahjonta kansainvälisessä liiketoiminnassa – Sääntelyn, soveltamiskäytännön ja koulutuksen nykytila ja muutostarpeet” (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2022:11) kuitenkin osoittaa, ettei lahjonnan koko kuva tyhjenny tähän. Lahjonnassa voi olla kyse myös isojen kansainvälisten konsernien liiketoimiin liittyvistä lahjontateoista.

Suomessa kansainväliseen liiketoimintaan liittyvää lahjontaa on käsitelty viidessä tapauksessa. Kaikki nämä tapaukset liittyivät kansainvälisten konsernien harjoittamaan ulkomaankauppaan ja tiettyyn ulkomaisen valtion tai valtiollisen tahon tekemään hankintaan. Kaikissa tapauksissa oli väitetyn lahjuksen antajan ja vastaanottajan lisäksi mukana jonkinlainen välittävä taho – esimerkiksi konsulttitoimisto. Ulkomaisia, väitetysti lahjuksia vastaanottaneita tai välittäneitä tahoja ei kuitenkaan näissä tapauksissa syytetty, vaan syytteissä oli kyse vain lahjuksen antamisesta epäiltyjen henkilöiden vastuusta.

  

Kuvio 2: Välittäjien käyttö kansainväliseen liiketoimintaan liittyvässä lahjonnassa. (CC BY 4.0 -license: Minna Kimpimäki)

Kaikissa näissä Suomessa käsitellyissä kansainväliseen liiketoimintaan liittyneissä lahjusrikostapauksissa lahjusrikossyytteet hylättiin viimeistään hovioikeudessa. Hylkäämisten taustalla olivat esimerkiksi ulkomaisen virkamiehen käsitteeseen liittyneet soveltamisvaikeudet tai se, ettei tapauksessa tuomioistuinten näkemyksen mukaan ollut esitetty riittävää näyttöä siitä, että väitettyjä lahjuksia olisi ylipäätään maksettu taikka siitä, että tapauksen vastaaja olisi kontrolloinut syytteessä tarkoitettujen maksujen suorittamista. Myös tietoisuuden ja tahallisuuden toteennäyttäminen osoittautui ongelmalliseksi. Suomen lahjusrikoslainsäädäntö ei näyttäisikään olevan ongelmitta sovellettavissa kansainvälisen liiketoiminnan yhteydessä tapahtuvan lahjonnan tyypillisiin muotoihin.

Monimuotoista ilmiötä torjuttava monimuotoisin keinoin

Lahjusrikossääntelyssä on kyse monimutkaisesta sääntelykokonaisuudesta, joka on monilta osin tulkinnanvarainen ja johon liittyvät vakiintuneet tulkinnat eivät kaikilta osin vastaa kansainvälisiä velvoitteita. Siksi myös tilanteen korjaamiseksi tarvitaan moninaisia toimenpiteitä – lainmuutoksia, koulutuksen ja tukimateriaalin kehittämistä sekä lain tulkintaa ja näytön arviointia ohjaavaa oikeuskäytäntöä.

Koska korruptio on monimuotoinen ilmiö, ei korruption torjuntakaan voi kuitenkaan tyhjentyä vain lahjusrikosten sääntelyyn ja tämän sääntelyn kehittämiseen. Tarvittavien toimenpiteiden moninaisuutta ilmentää valtioneuvoston periaatepäätös kansalliseksi korruptionvastaiseksi strategiaksi ja toimenpideohjelmaksi 2021–2023. Siinä nostetaan esiin erilaisia viranomaisrakenteisiin ja -yhteistyöhön, korruptiotietoisuuteen, läpinäkyvyyden lisäämiseen, lainsäädännön kehittämiseen ja tutkimuksen edistämiseen liittyviä toimia, joita korruption tehokas torjunta edellyttää.

Rikoslainsäädännön ohella korruption torjunnan kannalta keskeistä sääntelyä ovatkin esimerkiksi hankintaprosesseja, päätösten ja sidonnaisuuksien läpinäkyvyyttä, kirjanpitoa ja ilmoittajan suojelua (whistleblowing) koskevat olemassa tai valmisteilla olevat säännökset. Koska korruptio ja korruption torjunta ovat moniulotteisia ilmiöitä, myös korruptiota käsittelevää oikeudellista tutkimusta on tarpeen tehdä monilla eri oikeudenaloilla – esimerkiksi rikos-, hallinto-, virkamies- ja hankintaoikeudellisista näkökulmista.

Tärkeää on myös ylipäätään sen tiedostaminen, että korruptiota esiintyy myös Suomessa. Hyvä sijoittuminen lahjontaa ja korruptiota mittaavissa kansainvälisissä tutkimuksissa ei tarkoita sitä, etteikö korruption vastaisia toimia olisi tarpeen tehostaa myös Suomessa.