Puoli miljardia vuodessa – selvitys julkisten hankintojen säästöpotentiaalista

Kirjoittaja: Kirsi-Maria Halonen (professori)

Tutkimusryhmät: hyvinvointioikeus ja Law, Markets and the Environment

Kirsi-Maria Halonen

Aluksi

Eduskuntavaalit ovat nurkan takana ja puolueiden välinen kilpailu kiivasta. Vaalikeskusteluissa ja puolueiden talouspoliittisissa ohjelmissa kestävyysvaje ja velkaantumiskehityksen taittaminen nousevat toistuvasti esiin. Valtiovarainministeriön 6.3.2023 julkaiseman meno- ja rakennekartoituksen sekä verokartoituksen perusteella voidaan todeta, että seuraavalla hallituskaudella julkisen talouden vahvistamistarve on merkittävä, kun talouskasvu ei todennäköisesti riitä korjaamaan julkisen talouden kestävyysongelmia.

Valtiovarainministeriö on laskenut lukuisten erilaisten politiikkatoimien säästöpotentiaalia. Yksi näistä liittyy julkisten hankintojen tehostamiseen yhtenä ratkaisuna julkisen talouden kriisiin. Julkisia hankintoja tehostamalla ja kilpailua lisäämällä pienempi osa julkisia varoja kuluu tavaroiden ja palveluiden ostoon. Suomessa moniin julkisiin hankintoihin saadaan vähän tarjouksia. Ongelma ei ole yksinomaan Suomen, vaan esimerkiksi Ruotsissa tilanne on lähes vastaava (Kirsi-Maria Halonen & Janne Tukiainen, Konkurrensverket 2020). Tarjoajien määrää (ja kilpailua) lisäämällä voidaan saavuttaa keskimäärin noin viiden prosentin säästöt jokaista ”lisätarjoajaa” kohden (Jan Jääskeläinen & Janne Tukiainen, VATT 2019).   

Julkisia hankintoja koskevan säästöpotentiaalin ja mahdollisten lainsäädäntötoimien kartoittamiseksi valtiovarainministeriö antoi toimeksiannon tutkijoille selvittää ja esittää ratkaisuvaihtoehtoja. Tämä toimeksianto annettiin julkisia hankintoja tutkivalle kolmikolle eli allekirjoittaneelle (oikeustiede), taloustieteen professori Janne Tukiaiselle ja julkisten hankintojen kehittämisen ja analytiikan ammattilaiselle Jussi Pyykköselle. Ryhmän selvitys julkaistiin meno- ja rakennekartoitukseen liittyvänä taustaselvityksenä 6.3.2023.

Selvitys

Julkisten hankintojen säästöpotentiaalia tarkasteleva selvitys on tärkeä monestakin syystä. Ensinnäkin se mitoittaa julkisten hankintojen kokonaisarvoa ja säästöpotentiaalia. Julkisuudessa julkisten hankintojen arvosta käytetään hyvin vaihtelevia lukuja 15 miljardista 50 miljardiin euroon. Se, mitä lukua käytetään ja mihin voidaan esimerkiksi lainsäädännön keinoin vaikuttaa, on tärkeää säästöpotentiaalin arvioimiseksi.

Vuonna 2021 julkaistun selvityksen mukaan julkisten ostojen arvo on 47 miljardia, mutta näistä vain 31 miljardia tehdään yksityisiltä markkinoilta ja vain noin 15 miljardia kilpailutetaan hankintalainsäädännön mukaisesti (Merisalo et al. 2021). Erityisesti sote-palvelujen osalta julkinen sektori tekee merkittävästi ostoja toiselta julkisyhteisöltä (aiemmin etenkin kuntien ja kuntayhtymien välisiä ostoja), mitkä eivät ole hankintalain soveltamisalalla. Tosin hyvinvointialueuudistuksen yhteydessä tämäkin tilanne on sittemmin muuttunut.

Selvityksemme mukaan yksityisessä omistuksessa olevilta yrityksiltä tehdään hankintoja noin 26 miljardilla eurolla vuodessa, mutta näistä vain puolet eli 13 miljardia ylittää hankintalain kynnysarvon ja on lain soveltamisalalla. 13 miljardia on toisin sanoen hankintalain nojalla kilpailutettavien hankintojen osuus. Se on paljon mutta samaan aikaan merkittävästi vähemmän kuin viime aikoina julkisuudessa esillä olleet luvut.

Toiseksi tekemämme selvitys on merkittävä siitä syystä, että sen taustaksi kartoitettiin 18 maan sääntelyä hankintojen osiin jakamisesta, yhteishankintayksiköiden käytöstä ja suurten sopimusten mahdollisesta erityissääntelystä. Myös selvityksessä esitetty mahdollisuus kiristää in house -hankintojen ehtoja perustuu kansainvälisiin esimerkkeihin (Espanja, Italia ja Liettua).

Kolmanneksi siinä esitetään liuta toimenpidevaihtoehtoja. Tärkein ensi askel olisi hankintadatan laadun ja saatavuuden parantaminen, jotta eri toimenpiteiden vaikutuksia voidaan seurata ja mahdollisia säästöjä todentaa. Selvitys listaa tämän lisäksi yhteensä kahdeksan toimenpidettä, jotka voisivat lisätä kilpailua, tehostaa hankintoja ja lisätä luottamusta julkisten hankintojen järjestelmään: tarjousten määrän lisääminen, yhteishankintayksikköjen käytön tehostaminen, in house -hankintoja koskevien ehtojen kiristäminen, erityisiä ehtoja yli 10MEUR:n sopimusten osalta, hankintojen osiin jakamisen lisääminen, suorahankintojen vähentäminen, lainvastaisten sopimusmuutosten vähentäminen ja hankintavalvonnan tehostaminen.

Selvityksen johtopäätöksenä todetaan, että kyllä – julkisten hankintojen kautta voidaan saada noin 500-800 miljoonan euron säästöt vuositasolla. Tämä kuitenkin edellyttää poliittista tahtotilaa ja halua ryhtyä suuriinkin muutoksiin ja kokeiluihin. Jotta toimenpiteiden vaikuttavuutta voidaan seurata, on hankintadatan laatua ja saatavuutta parannettava nopeasti.

Miten selvitys on otettu vastaan?

Selvityksessä esitetyt toimenpiteet ja perustelut ovat herättäneet paljon keskustelua ja ristiriitaisia reaktioita. Siinä missä talouspolitiikan asiantuntijat, yritysten etujärjestöt ja poliittiset puolueet ovat pääosin suhtautuneet esityksiin positiivisesti, ovat julkisen sektorin organisaatiot eli hankintoja tekevät hankintayksiköt ja viime aikoina muutoinkin paljon puhututtaneet in house -yksiköt suhtautuneet esityksiin hyvin kriittisesti.

Suurin osa kritiikistä kohdistuu siihen, että tehdyt ehdotukset lisäävät julkisen sektorin hallinnollista taakkaa ja vaikeuttavat hankintojen tekemistä. Lisäksi selvitys on saanut kritiikkiä sen keskittymisestä hankintojen hintakehitykseen laadun kustannuksella ja siitä, ettei in house -yksiköiden roolia ole ymmärretty oikein.

Nämä näkökohdat olivatkin odotettavissa ja osittain näihin myös vastataan selvityksessä etukäteen. On selvää, että kaikki muutosehdotukset eivät ole niiden kohteena olevien hankintayksiköiden mieleen. Jos kuitenkin säästöjä tavoitellaan kansantalouden tasolla laaja-alaisesti kilpailua lisäämällä, on nähdäksemme oltava valmius myös julkisen sektorin hallinnollisen taakan ja transaktiokulujen lisäämiseen, jos nämä toimenpiteet samanaikaisesti johtavat markkinoiden tehokkaampaan hyödyntämiseen, tekee tarjoamisesta yrityksille entistä helpompaa ja houkuttelevampaa ja lisää kilpailua. Lisäksi kilpailun kautta lisääntynyt tehostaminen koskee hinnan lisäksi myös laatua, ainakin siltä osin, kun laatua osataan pisteyttää.

Tutkijoiden ja yliopistojen roolista julkistalouden tasapainottamisessa

Taloustieteen tutkimuksella on aina ollut vahva rooli talouspolitiikan arvioinnin ja kehityksen tukemisessa. Oikeustieteen tutkimuksella on sen sijaan ollut rajatumpi rooli tällä saralla. Suunta vaikuttaa olevan muuttumassa. Viime vuosien tutkimuksen kehittämisen painopisteet: monitieteisyys, kansainvälisyys ja yhteiskuntarelevanssi näkyvät erityisen vahvasti omassa ja koko Lapin yliopiston oikeustieteiden tiedekunnan tutkimusprofiilissa. Kestävyysvaje ja kestävyysmurros ovat teemoja, joissa oikeustieteen tutkijoilla on taloustieteen ja monien muiden tieteenalojen ohella keskeinen rooli ajankohtaisten yhteiskunnallisten valintojen taustalla ja lainsäädännön kehittämisen tukena.

Julkisten hankintojen tehokkuuden ja kilpailun lisäämisen osalta olemme olleet paikalla niin sanotusti ”kreivin aikaan”. Vuonna 2021 käynnistynyt Suomen akatemian rahoittama Enhancing competition and efficiency in public procurements -hanke ja sen julkaisut ja tätä edeltävät tutkimukset (Halonen & Tukiainen 2020) ovat näkyneet sekä valtiovarainministeriön että kilpailu- ja kuluttajaviraston talouspoliittisissa kehitysehdotuksissa ja poliittisten puolueiden puheenvuoroissa ja mahdollistavat sen, että näitä tutkimuksia voidaan hyödyntää myös tulevan hallitusohjelman talouspoliittisissa linjauksissa.